第3章 当代乡村振兴的四维共生转化（1/2）

第一节：土地资源的“四维开发”——从耕地保护到教育用地、医疗用地的统筹规划

土地是文明的根基，更是乡村振兴的核心载体。从明代乡绅划分义田、学田、药田的功能布局，到清代宗族细化祭田、义田的产权管理，传统社会始终以土地资源的多维配置支撑基层治理的运转。进入新时代，乡村振兴战略的全面推进，为土地资源的“四维开发”赋予了现代内涵——以耕地保护筑牢粮食安全底线，以教育用地预留夯实人才振兴基础，以医疗用地保障托举民生健康福祉，以集体建设用地盘活激活乡村产业活力，在“多规合一”的政策框架下，构建起“粮食安全—人才培育—健康保障—产业升级”的四维联动开发模式，让传统土地治理智慧在当代乡村焕发出新的生机。

一、制度维度：当代乡村土地四维开发的政策框架与法理支撑

当代乡村土地的四维开发，并非简单的功能分区，而是建立在坚实政策体系与法律保障之上的系统性工程。自乡村振兴战略提出以来，国家层面相继出台《乡村振兴促进法》《土地管理法》《农村土地承包法》等一系列法律法规，为土地资源的统筹配置划定了清晰的制度边界，构建起“底线约束—规划引领—权益保障—多元赋能”的四维开发政策框架。

耕地保护是四维开发的首要底线。粮食安全是“国之大者”，耕地则是粮食生产的命根子。《土地管理法》明确规定“严格保护永久基本农田，严格控制非农建设占用耕地”，划定18亿亩耕地红线，建立耕地占补平衡、永久基本农田特殊保护等制度，从法律层面杜绝耕地“非农化”“非粮化”现象。在政策实践中，各地通过“田长制”的全面推行，将耕地保护责任落实到每一块田地、每一名责任人，形成“县—乡—村—组—户”五级联动的耕地保护体系。同时，高标准农田建设的持续推进，通过土地平整、土壤改良、水利配套等措施，提升耕地质量与产能，让有限的耕地资源释放出更大的粮食生产潜力。这一制度设计，与明代乡绅“义田赡族”保障民生的初衷一脉相承，只是从传统的宗族救济升级为现代的国家粮食安全保障。值得注意的是，近年来国家进一步细化耕地保护政策，将耕地分为永久基本农田、一般耕地等不同类型，实行差异化管控，永久基本农田重点用于粮食生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，严禁违规占用耕地挖湖造景、种植苗木花卉等行为，从源头上筑牢耕地保护的制度屏障。

教育用地预留是四维开发的人才支撑。乡村振兴，关键在人；人才培育，根基在教育。《乡村振兴促进法》明确提出“保障农村义务教育学校用地需求，改善农村义务教育学校办学条件”，各地在编制乡村国土空间规划时，将教育用地纳入“刚性预留”范畴，优先保障乡村学校、幼儿园、乡村振兴学堂等教育设施的用地需求。不同于明代学田仅服务于乡校廪食供给，当代教育用地的规划更注重“普惠性”与“前瞻性”——不仅保障义务教育阶段学校的用地需求，还为职业技能培训基地、农耕文化体验馆等预留空间，实现“基础教育—职业教育—乡土文化教育”的全覆盖。例如，在县域国土空间规划中，明确规定每个乡镇至少预留1—2块教育发展备用地，用于应对乡村学龄人口变化与教育设施升级需求，从空间层面为乡村人才振兴筑牢根基。部分地区还创新教育用地供给模式，采用“教育用地+产业用地”捆绑出让的方式，吸引社会资本参与乡村学校建设，同时配套建设职业技能实训基地，实现教育与产业的协同发展。此外，针对偏远山区教育资源不足的问题，国家通过“教育用地倾斜政策”，优先保障乡村小规模学校和教学点的用地需求，确保农村孩子就近享有公平而有质量的教育。

医疗用地保障是四维开发的民生底线。“病有所医”是乡村振兴的核心民生目标之一，而医疗用地的充足供给，则是实现乡村医疗普惠的前提。《“健康中国2030”规划纲要》提出“加强基层医疗卫生机构建设，优化医疗卫生资源配置”，各地在乡村规划中，将村卫生室、乡镇卫生院、康养服务中心等医疗康养设施用地纳入“民生保障用地”范畴，实行优先审批、优先供地。与明代药田仅用于种植药材的单一功能不同，当代医疗用地的规划呈现“医养结合”的多元化趋势——除了保障基本医疗服务用地，还预留康养产业用地，推动“基层医疗+养老服务+中药材种植”的融合发展。同时，国家通过土地划拨、出让金减免等政策，降低乡村医疗设施建设的用地成本，让优质医疗资源能够真正下沉到基层。例如，部分省份出台政策，明确乡镇卫生院、村卫生室用地可采取划拨方式供地，康养服务中心用地若用于非营利性养老服务，可享受与公办养老机构同等的用地政策。此外，针对农村老龄化加剧的现状，各地还在医疗用地规划中预留老年病护理中心、康复理疗中心等用地空间，构建起“预防—治疗—康复—养老”一体化的乡村医疗康养服务体系。

集体建设用地盘活是四维开发的活力源泉。如果说耕地、教育用地、医疗用地是乡村发展的“保障线”，那么集体建设用地的盘活则是乡村产业升级的“动力源”。2019年新修订的《土地管理法》突破了集体建设用地入市的法律障碍，允许农村集体经营性建设用地在符合规划、依法登记的前提下，通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，为乡村产业发展提供了土地支撑。集体建设用地的盘活，并非盲目开发，而是围绕“土地—教育—医道—法典”的四维共生逻辑展开：部分集体建设用地用于建设乡村研学基地，推动农耕文化教育与乡村旅游融合；部分用于建设中药材加工基地，延伸药田种植的产业链条；部分用于建设乡村法律服务站，为土地流转、产权交易提供法治保障。这种开发模式，既盘活了农村闲置土地资源，又实现了土地功能与教育、医道、法典要素的深度联动。近年来，各地还积极探索集体建设用地盘活的创新路径，如通过“集体经营性建设用地入市+宅基地改革”联动推进，将闲置宅基地转化为集体经营性建设用地，用于发展乡村民宿、农产品电商产业园等项目；部分地区还建立集体建设用地二级市场，允许土地使用权在符合规划的前提下进行转让、转租，进一步激发集体建设用地的市场活力。

从法理层面看，当代乡村土地的四维开发，始终以“产权明晰”为核心原则。农村土地确权登记颁证工作的全面完成，明确了耕地、宅基地、集体建设用地的所有权、承包权、经营权归属，为土地流转、功能分区提供了法律依据。《民法典》中关于土地承包经营权、宅基地使用权的相关规定，进一步保障了农民的土地权益，让土地资源的四维开发在法治轨道上有序推进。这与明代乡绅引用《大明律》保障义田、学田、药田产权，清代宗族依靠《大清律例》维护宗族公产的治理逻辑一脉相承，体现了“法典护田”的古今治理智慧。此外，各地还通过制定地方性法规，细化土地四维开发的操作规范，如《农村土地流转管理条例》《集体经营性建设用地入市管理办法》等，为土地开发提供更加具体的法律指引。同时，国家建立土地纠纷多元化解决机制，通过仲裁、诉讼、调解等多种途径，妥善处理土地流转、产权归属等方面的纠纷，维护农村土地市场的稳定秩序。

二、实践维度：土地四维开发的空间布局与运营模式

制度的生命力在于实践。当代乡村土地的四维开发，并非停留在政策文件的层面，而是通过“多规合一”的国土空间规划，将“耕地保护—教育用地—医疗用地—集体建设用地”的功能分区落实到每一寸乡村土地上，形成“空间布局合理、功能联动互补、运营模式高效”的实践样本。

在空间布局上，各地坚持“底线优先、集约高效、统筹协调”的原则，构建起“三区三线”管控下的土地四维开发格局。“三区”即农业空间、生态空间、城镇空间，“三线”即耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界。在这一框架下，耕地主要布局在平原、河谷等土壤肥沃、水利条件良好的农业空间，实行最严格的保护措施；教育用地和医疗用地则优先布局在乡镇政府驻地、中心村等人口集聚区域，方便村民就近享受教育、医疗服务；集体建设用地则重点盘活闲置宅基地、废弃工矿用地等存量资源，避免占用耕地和生态空间。为了实现空间布局的精准化，各地还利用卫星遥感、地理信息系统（GIS）等技术，建立乡村土地利用动态监测平台，实时监控土地利用变化情况，确保土地四维开发符合规划要求。

以浙江德清的宅基地改革与土地功能分区实践为例，当地在编制乡村国土空间规划时，将土地资源划分为“四大功能区”：一是粮食生产功能区，划定永久基本农田保护区，通过土地流转实现规模化种植，推广智慧农业技术，提升粮食产能。德清县雷甸镇通过土地流转，将分散的耕地集中起来，建设万亩粮食生产示范基地，配备智能化灌溉系统、无人机植保设备等现代化农业设施，实现粮食生产的全程机械化、智能化。二是教育医疗保障区，在每个中心村预留教育用地和医疗用地，建设标准化的乡村学校和卫生室，同时整合闲置校舍、村部用房，改造为乡村振兴学堂和康养服务中心。德清县新市镇厚皋村，预留8亩土地建设村级教育医疗综合体，包含幼儿园、村小学教学点、村卫生室和康养服务中心，幼儿园引入县城优质幼教资源，村卫生室与德清县中医院建立远程诊疗合作关系，为村民提供“一站式”教育医疗服务。三是中药材种植功能区，利用山地、坡地等非耕地资源，建设中药材种植基地，与浙江大学等高校合作开展中药材品种选育和种植技术推广。德清县莫干山镇依托山区生态优势，种植铁皮石斛、黄精、覆盆子等中药材，建设中药材种植示范园，同时与高校合作建立产学研基地，研发中药材深加工产品，延长产业链条。四是乡村产业发展区，盘活闲置宅基地和集体建设用地，建设乡村民宿、研学基地、农产品加工车间，推动一二三产业融合发展。德清县莫干山镇庾村，通过宅基地流转，盘活30余栋闲置农房，打造精品民宿集群，同时建设农耕文化研学基地，吸引城市学生前来开展农耕体验活动，实现“农旅融合”的良性发展。这种空间布局，实现了“耕地不减少、教育有保障、医疗能普惠、产业能升级”的四维目标，成为土地资源统筹开发的典型范例。

在运营模式上，当代乡村土地的四维开发，突破了传统乡绅、宗族单一主体的运营模式，形成了“政府引导、村集体主导、市场主体参与、农民共享收益”的多元协同运营机制。

政府层面主要发挥“规划引领、政策扶持、监管保障”的作用。通过编制乡村国土空间规划，明确土地四维开发的功能分区和发展方向；通过出台土地流转补贴、教育医疗用地优惠、集体建设用地入市税费减免等政策，引导社会资本参与乡村土地开发；通过加强土地执法监管，严厉打击违法占用耕地、违规开发集体建设用地等行为，保障土地开发的合规性。例如，德清县政府出台《农村土地流转补贴办法》，对流转期限在5年以上、用于粮食生产的耕地，给予每亩每年100元的补贴；对建设乡村学校、卫生室的用地，免征土地出让金；对集体经营性建设用地入市交易，减免相关税费，降低市场主体的参与成本。

村集体作为土地的所有权主体，是四维开发的核心运营者。通过成立村集体经济合作社，统筹管理耕地、集体建设用地等资源：将耕地集中流转给农业龙头企业或种植大户，发展规模化、集约化农业；将教育用地、医疗用地无偿或低价提供给乡村学校、卫生室使用，保障公共服务供给；将集体建设用地通过入市、出租等方式引入市场主体，发展乡村产业。同时，村集体通过建立收益分配机制，将土地流转收入、集体建设用地入市收益的一部分用于村集体公益事业，一部分分给村民，实现“土地增值、集体增收、农民受益”的共赢目标。德清县禹越镇三林村，通过村集体经济合作社流转耕地2000余亩，出租给农业龙头企业发展优质水稻种植，每年获得土地流转租金160万元；同时盘活集体建设用地50亩，建设农产品加工园区，出租给企业使用，每年获得租金收入50万元。村集体将这些收入的30%用于村内道路硬化、污水治理等基础设施建设，20%用于村民分红，50%用于村集体经济发展，实现了村集体和村民的共同富裕。

市场主体的参与，则为土地四维开发注入了专业活力。农业龙头企业通过流转耕地，发展优质粮食、中药材等特色农业，延伸产业链条；文旅企业通过盘活集体建设用地，建设乡村民宿、研学基地，推动乡村旅游与教育、医道融合；医疗企业通过与村卫生室合作，建设康养服务中心，提供“医疗+养老”的一站式服务。市场主体的参与，不仅带来了资金、技术和管理经验，还推动了土地资源的市场化配置，提升了四维开发的运营效率。例如，德清县引进的农业龙头企业浙江华腾牧业，流转耕地5000余亩，发展生态养殖和有机种植，打造“种养结合”的生态农业模式，同时建设农产品加工车间，生产有机猪肉、大米等产品，通过线上线下渠道销往全国各地；文旅企业莫干山民宿学院，盘活闲置宅基地建设民宿培训基地，为乡村民宿经营者提供专业培训，推动德清民宿产业的规范化、品牌化发展。

农民作为土地的承包者和使用者，是四维开发的直接受益者。通过土地流转，农民可以获得稳定的租金收入；通过参与特色农业种植、乡村旅游服务等产业，获得务工收入；通过村集体经济合作社的分红，分享土地增值收益。同时，农民还可以参与到土地开发的决策过程中，通过村民议事会、村民代表大会等形式，对土地功能分区、运营模式等提出意见和建议，实现“决策民主、利益共享”。德清县洛舍镇东衡村，村民通过土地流转获得每亩每年800元的租金收入，同时在村内的钢琴产业园、民宿集群务工，每月获得3000—5000元的工资收入；村集体经济合作社每年还会根据经营情况，向村民发放分红，2023年全村人均分红达到2000元。此外，东衡村还成立村民议事会，邀请村民代表参与土地开发项目的决策，确保土地开发符合村民的意愿和利益。

以四川郫都的集体建设用地盘活实践为例，当地唐昌镇战旗村通过成立村集体经济合作社，盘活闲置宅基地和集体建设用地，建设“乡村十八坊”文旅项目，引入豆瓣制作、蜀绣传承等非遗项目，同时建设乡村振兴学堂和康养中心，推动“文旅+教育+康养”的融合发展。战旗村“乡村十八坊”项目占地150亩，包含18个非遗工坊和特色商铺，吸引了大量游客前来参观体验，2023年接待游客超过100万人次，实现旅游收入5000余万元。村集体通过项目运营获得收益，一部分用于改善村内基础设施，一部分分给村民，村民人均年收入从2012年的不足万元增长到2023年的3万余元。这种运营模式，既盘活了土地资源，又实现了教育、医疗、产业的联动发展，生动诠释了土地四维开发的实践价值。

三、案例维度：浙江安吉“美丽乡村”建设中的土地四维开发实践

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